農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（以下簡(jiǎn)稱“兩權(quán)”），將再次明確抵押融資功能。 8月24日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下稱“《意見》”）?！ 兑庖姟贩Q，將按照所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)要求，以落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，穩(wěn)妥有序開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，兩權(quán)試點(diǎn)將有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)。 《意見》提出四項(xiàng)任務(wù)，即賦予“兩權(quán)”抵押融資功能；推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新；建立抵押物處置機(jī)制，做好風(fēng)險(xiǎn)保障；完善配套措施，提供基礎(chǔ)支撐。 對(duì)于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款，《意見》明確稱，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押，并強(qiáng)調(diào)以封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控的方式穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)?！ 》€(wěn)妥推進(jìn)兩權(quán)抵押試點(diǎn) 農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押貸款的改革，是目前我國(guó)土地制度改革很核心的兩個(gè)改革。意見提出“依法有序、自主自愿、穩(wěn)妥推進(jìn)、風(fēng)險(xiǎn)可控”的四個(gè)原則?！胺€(wěn)妥”和“風(fēng)險(xiǎn)可控”貫穿文件全文?！ ?015年初，國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明公開提到，農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)嚴(yán)格限制在經(jīng)法律授權(quán)的縣（市）開展，非試點(diǎn)地區(qū)不要盲目攀比，擅自行動(dòng)，確保試點(diǎn)封閉運(yùn)行，風(fēng)險(xiǎn)可控。 對(duì)于試點(diǎn)范圍，《意見》強(qiáng)調(diào)封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控原則。即農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)主要在農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)等農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)較好的地區(qū)開展；農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)原則上選擇國(guó)土資源部牽頭確定的宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)開展。由省級(jí)人民政府推薦試點(diǎn)，經(jīng)審定后開展試點(diǎn)?！ ?duì)于農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，目前湖北、黑龍江等多地已在開始試點(diǎn)，一位試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)業(yè)部門人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，中央沒出臺(tái)政策前，大家都在各自探索，現(xiàn)在政策出來了，應(yīng)該會(huì)按著政策來?！ ?duì)于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押融資功能，則更為復(fù)雜，曾引發(fā)多次“誤讀”。 2013年底，農(nóng)業(yè)部官員以及中央農(nóng)村改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)陳錫文，多次在公開場(chǎng)合解釋三中全會(huì)的《決定》里講到住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，并不包括宅基地?！ ?013年底，陳錫文接受采訪時(shí)稱：“我們提到的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)到底是不是包括批準(zhǔn)給農(nóng)民使用的宅基地使用權(quán)，這個(gè)還需要進(jìn)一步探討。因?yàn)檎厥褂脵?quán)，按照現(xiàn)在的法律規(guī)定，只有本集體組織的農(nóng)民才有權(quán)申請(qǐng)，不要說城里人，就是隔壁的村也不能跑到這個(gè)村申請(qǐng)宅基地，所以這個(gè)事情比較復(fù)雜。抵押完了還不上怎么辦？房子收走了流離失所怎么辦？轉(zhuǎn)讓在什么范圍進(jìn)行？等等，這些問題，都必須經(jīng)過試點(diǎn)才能夠得到答案?！薄 〈舜螄?guó)務(wù)院發(fā)布的《意見》明確稱，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押。按照黨中央、國(guó)務(wù)院確定的宅基地制度改革試點(diǎn)工作部署，探索建立宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制。 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理發(fā)現(xiàn)，目前在四川、江西、山東、河南等地，已經(jīng)在開始試點(diǎn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押政策。據(jù)江西媒體報(bào)道，截至2015年6月，贛南已發(fā)放農(nóng)房抵押縣貸款177筆，共3165萬元。該縣還明確了“貸款戶數(shù)3000戶，貸款金額1億元”的放貸目標(biāo)?！ 咔宸烧系K和抵押處置尷尬 值得注意的是，《意見》明確了關(guān)于目前土地改革在操作層面出現(xiàn)的問題的處理辦法。 湖北一位農(nóng)業(yè)部門人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，以武漢試點(diǎn)為例，前期探路出現(xiàn)的一些障礙，在此文件中均有強(qiáng)化規(guī)范和保障。 首先，農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的信息透明度不夠。在部分地區(qū)，農(nóng)民將承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給工商企業(yè)后，企業(yè)在農(nóng)民不知情的情況下，將大片土地經(jīng)營(yíng)權(quán)劃到銀行作為貸款抵押物，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，涉及抵押物處置時(shí)，或影響地方穩(wěn)定?！ 〈舜巍兑庖姟窂?qiáng)調(diào)，“兩權(quán)”抵押貸款由農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體自愿申請(qǐng)，確保農(nóng)民群眾成為真正的知情者、參與者和受益者。流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押需經(jīng)承包農(nóng)戶同意，抵押僅限于流轉(zhuǎn)期內(nèi)的收益?！ ∑浯危盅禾幹枚瘟鬓D(zhuǎn)出現(xiàn)困難。2014年，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪獲悉，當(dāng)時(shí)武漢已出現(xiàn)幾起農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)后，銀行遭遇抵押物處置尷尬?！ ‘?dāng)?shù)劂y行人士分析，如果出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)后，即便銀行能接盤到抵押物，但這些土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)也很難處置。一方面，經(jīng)營(yíng)權(quán)在交易市場(chǎng)上流動(dòng)性弱，轉(zhuǎn)手困難；如果不轉(zhuǎn)手，意味著金融機(jī)構(gòu)還要給農(nóng)民按時(shí)付租金。 《意見》提出，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑，保障抵押權(quán)人合法權(quán)益?！ ∑渲刑岬?，因借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形需要實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，允許金融機(jī)構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。另外完善抵押物處置措施，確保當(dāng)借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形時(shí)，承貸銀行能順利實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。 不過《意見》也提到，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定?！ ≡谂涮渍弑Ｕ戏矫妫圏c(diǎn)地區(qū)要結(jié)合實(shí)際，采取利息補(bǔ)貼、發(fā)展政府支持的擔(dān)保公司、利用農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)提供擔(dān)保、設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等方式，建立“兩權(quán)”抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)緩釋及補(bǔ)償機(jī)制?！ ?月24日，武漢官方人士透露，為解決銀行在支持農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)問題，武漢市已出臺(tái)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制?！ ∵€有一個(gè)重要問題，就是法律障礙。在以上武漢的幾起案例中，有出現(xiàn)法院處理困難的情況，因?yàn)槟壳斑€沒有相關(guān)的法律規(guī)定?！ 兑庖姟访鞔_，試點(diǎn)涉及突破《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百八十四條、《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第三十七條等相關(guān)法律條款，由國(guó)務(wù)院按程序提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。這意味著試點(diǎn)地區(qū)，有望突破現(xiàn)有法律障礙。（21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道）