實際上，現在農村最難的還是沒有資金發(fā)展和推動，因為農村融資渠道較少，貸款相對來說又比較難。而且，貸款金額也不大，不利于農村經濟的發(fā)展，也不利于鄉(xiāng)村振興的實現。

因此，如何破解鄉(xiāng)村振興的資金難題，打破資金困難帶來的一系列發(fā)展難題，是大家都在思考的問題，也是推動鄉(xiāng)村振興和發(fā)展的關鍵因素。

隨著鄉(xiāng)村振興政策的實施，如何帶動農民致富，如何將農村閑置宅基地和住房盤活，如何將農村閑置的土地變得有價值，是農村發(fā)展的基本要求。本文梳理了宅基地使用權（農民住房財產權）抵押擔保涉及的問題，以期對從事該項業(yè)務的金融機構有所參考。

問題6：宅基地使用權抵押有哪些限制條件？

（1）抵押權主體限制

《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》第2條規(guī)定：抵押權人僅限于銀行業(yè)金融機構。

（2）抵押人條件限制

《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》第4條規(guī)定：借款人以農民住房所有權及所占宅基地使用權作抵押申請貸款的，應同時符合以下條件：

（一）具有完全民事行為能力，無不良信用記錄；

（二）用于抵押的房屋所有權及宅基地使用權沒有權屬爭議，依法擁有政府相關主管部門頒發(fā)的權屬證明，未列入征地拆遷范圍；

（三）除用于抵押的農民住房外，借款人應有其他長期穩(wěn)定居住場所，并能夠提供相關證明材料；

（四）所在的集體經濟組織書面同意宅基地使用權隨農民住房一并抵押及處置。

以共有農民住房抵押的，還應當取得其他共有人的書面同意。

（3）借款用途限制

借款人獲得的農民住房財產權抵押貸款，應當優(yōu)先用于農業(yè)生產經營等貸款人認可的合法用途。

問題7：宅基地使用權抵押是否以宅基地使用權登記“確權”為條件？

依《民法典》規(guī)定，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發(fā)生效力；未經登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。

無論是《民法典》還是其他法律，均未對宅基地使用權的設立、變更、轉讓和消滅作出與“登記生效”規(guī)則不同的規(guī)定。因而從解釋論上說，登記是宅基地使用權設立(取得)的條件，未經登記的宅基地“使用權”只能視為一種合法占有，而不具有物權屬性。為了明確物權歸屬，保障交易安全，宅基地使用權抵押應以宅基地登記確權為條件，未完成宅基地登記確權的宅基地不得辦理抵押。

問題8：宅基地使用權是否與地上建筑物(農民住房)一并抵押？

《民法典》第396條繼承了《物權法》的規(guī)定的“房地一體”原則， 以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。以建設用地使用權抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依據前款規(guī)定一并抵押的，未抵押的財產視為一并抵押。第417條規(guī)定：建設用地使用權抵押后，該土地上新增的建筑物不屬于抵押財產。該建設用地使用權實現抵押權時，應當將該土地上新增的建筑物與建設用地使用權一并處分。但是，新增建筑物所得的價款，抵押權人無權優(yōu)先受償。

就農村房屋抵押而言，無論是試點地區(qū)之規(guī)定，還是國家政策性文件，均貫徹了“房地一體”這一原則，要求農民住房財產權設立抵押時須將集體建設用地使用權(宅基地使用權)一并抵押，即“地隨房走”。

同理，若以宅基地使用權設立抵押，該宅基地上的農民住房也應一并抵押，抵押人未將其住房一并抵押的，未抵押的住房視為一并抵押。不過，若農民住房建造于宅基地設定抵押之后，則其不屬于抵押財產，抵押權人實現抵押權時，應當將宅基地上新增的住房與宅基地使用權一并處分，但新增住房所得的價款，抵押權人無權優(yōu)先受償。

問題9：宅基地使用權的抵押權如何實現？

《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》要求在借款人不履行到期債務或發(fā)生當事人約定的情形時，通過與商品住房不同的抵押權實現方式，來確保抵押權人的權利實現，以降低風險。

為回應這一要求，《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》提供了具體的解決方案。《暫行辦法》第12條規(guī)定：“因借款人不履行到期債務，或者按借貸雙方約定的情形需要依法行使抵押權的，貸款人應當結合試點地區(qū)實際情況，配合試點地區(qū)政府在保障農民基本居住權的前提下，通過貸款重組、按序清償、房產變賣或拍賣等多種方式處置抵押物，抵押物處置收益應由貸款人優(yōu)先受償。變賣或拍賣抵押的農民住房，受讓人范圍原則上應限制在相關法律法規(guī)和國務院規(guī)定的范圍內?！钡窃趯嵺`中，由于該規(guī)范效力層級較低，且缺乏細化規(guī)定，加之不確定各地做法是否存有差別，金融機構仍然擔心其中的政策風險，所以對于宅基地抵押的放貸態(tài)度仍然較為謹慎。因此，如何在抵押權實現中給予金融機構以足夠的信心，是宅基地使用權抵押制度改革中需要解決的重要問題。

依據目前的慣例，貸款重組的方式主要包括變更擔保條件、調整還款期限、調整貸款利率、變更借款主體、減免貸款利息等，實踐中既可以單獨使用也可將這些方式結合使用。

有學者引入“收益執(zhí)行”的抵押權實現方式，提出在住房財產權本身價值較高，而擔保的債權本身不大的場合，可以不采取變賣農村住房的方式實現抵押權，而采取強制管理的方式，由執(zhí)行法院或其聘請的管理人直接將住房出租，以租金清償債務。此種方式在宅基地抵押權實現中，并不直接對抵押物進行處分，而是通過抵押物的孳息收取來實現債權的優(yōu)先受償，雖對宅基地的使用會構成限制，但并未改變宅基地使用權的權屬，相較于拍賣、變賣而言更為緩和。

縱觀上述宅基地使用權抵押的實現方式，貸款重組，強制管理，拍賣、變賣、折價依次呈現出對宅基地使用的干涉由弱到強的態(tài)勢?？紤]到宅基地使用權的社會保障功能并未完全剝離，筆者認為，上述方式的采用應當存有順序。在貸款合同到期而借款人不能清償債務或發(fā)生合同約定的抵押權實現的情形時，若貸款重組的條件滿足，首先應當鼓勵銀行與借款人達成更換擔保方式，更換抵押標的，調整還款期限等貸款重組協(xié)議，以最大可能減少借款人喪失住房基本權利的可能。而在不滿足貸款重組條件或者雙方不能達成貸款重組協(xié)議時，如果滿足“收益執(zhí)行”的條件，則應優(yōu)先考慮以“收益執(zhí)行”的方式實現抵押權。只有在貸款重組和“收益執(zhí)行”均不能達成的情形下，才應當采取傳統(tǒng)的拍賣、變賣、折價等方式實現抵押權。這種具有適用順序的規(guī)范模式，在現有條件下，可以在最大程度上防止宅基地使用權社會保障功能的落空。

問題10：試點地區(qū)有哪些先進經驗？

德清模式：2015年7月，全國進行了33個縣市的農村土地制度改革試點，德清縣是其中之一。

三種貸款模式：《鼓勵銀行業(yè)金融機構開展宅基地使用權（農房財產權）抵押貸款的指導意見》，對該縣農戶用宅基地進行抵押貸款制定了3種模式，確保貸款順暢進行：

1、“宅基地使用權+房屋所有權”模式進行貸款；

2、“宅基地使用權+房屋使用權”的貸款模式；

3、“單一宅基地使用權”貸款模式。

三權分置：2020年6月，全國新一輪農村宅基地制度改革試點開展，德清縣成為首批試點縣份，并于當年12月，獲得了全國首批宅基地農戶資格權登記證，從而成為全國首批農村宅基地“三權分置”改革試點的縣市，為我國農村宅基地改革政策制定提供必要的經驗支持。宅基地的“三權分置”更是讓宅基地的所有權、資格權和使用權變得有實際經濟價值，從而為宅基地的改革走出了一條與眾不同的改革之路。農村土地確權和宅基地“三權分置”改革，為盤活農村土地，帶動農村經濟發(fā)展，增加農民收入，從而更好的實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更好的拉近農村和城市的差距，具有很好的借鑒意義。