“債貸組合”的概念最早是出現(xiàn)在國家發(fā)展改革委辦公廳的發(fā)改辦財金2050號文中，指按照“融資統(tǒng)一規(guī)劃、債貸統(tǒng)一授信、動態(tài)長效監(jiān)控、全程風(fēng)險管理”的模式，由銀行為企業(yè)制定系統(tǒng)性融資規(guī)劃，根據(jù)項目建設(shè)融資需求，將企業(yè)債券和貸款統(tǒng)一納入銀行綜合授信管理體系，對企業(yè)債務(wù)融資實施全程管理。初衷是為了發(fā)揮企業(yè)債券融資對棚戶區(qū)改造的支持作用，引導(dǎo)更多社會資金參與棚戶區(qū)改造項目建設(shè)。2019年6月中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)的廳字〔2019〕33號文首次提出“鼓勵和引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)以項目貸款等方式支持符合標(biāo)準(zhǔn)的專項債券項目”，地方政府專項債券+銀行貸款也被廣泛稱為“債貸組合”。
1、采用“債貸組合”融資模式首要前提是滿足專項債項目申報的所有條件
采用“債貸組合”融資模式，首先項目性質(zhì)需為有一定收益的公益性項目，項目類型需滿足專項債投向領(lǐng)域要求，財政部辦公廳 發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于申報2022年新增專項債券項目資金需求的通知》（財辦預(yù)〔2021〕209號）明確2022年專項債主要投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施（含糧食倉儲物流設(shè)施）、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程等領(lǐng)域。
結(jié)合2022年已發(fā)債項目基本情況，能源、交通、水利等重點領(lǐng)域建設(shè)資金需求較高，融資對貸款依賴較大，從貸款參與項目數(shù)量看，“債貸組合”項目更多投向交通及市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，部分“債貸組合”項目投向棚改、民生服務(wù)等板塊。今年4月舉行的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會上將新基建、新能源項目納入重點專項債支持范圍，在項目收益確定、投資回報率滿足要求條件下，可考慮將投向此類項目。在當(dāng)前房地產(chǎn)持續(xù)嚴(yán)監(jiān)管、土地財政模式弱化的背景下，銀行貸款投向還本付息對土地出讓收入依賴度較高的項目時，需對項目收益性進(jìn)行嚴(yán)格論證，避免收益下滑導(dǎo)致無法償還本息的風(fēng)險。
2、采用債貸組合融資模式項目的實施單位需為有關(guān)企業(yè)法人項目單位，且收益必須包含專項收入
從項目單位的性質(zhì)來看，廳字〔2019〕33號已經(jīng)明確：收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項目單位根據(jù)剩余專項收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場化融資。市場化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為項目單位，嚴(yán)禁項目單位以任何方式新增隱性債務(wù)。
3、“債貸組合”項目，必須進(jìn)行分賬管理、分類償還
國發(fā)〔2014〕43號文中提到“明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借”，廳字［2019］33號文也提到省級政府對專項債券依法承擔(dān)全部償還責(zé)任，項目單位依法對市場化融資承擔(dān)全部償還責(zé)任?！皞J組合”項目中，兩類債務(wù)性資金的償債主體不同，項目獲取收益后需進(jìn)行分賬管理。對應(yīng)用于償還專項債券的專項收入及時足額繳入國庫，確保專項債券還本付息資金安全；對可用于償還銀行貸款本息的專項收入于銀行開立監(jiān)管賬戶，及時足額歸集至監(jiān)管賬戶，保障銀行貸款本息到期償付。在實際操作中，多地財政廳表示：“債貸組合”最常見的問題是缺少邊界清晰、可操作的政府性基金收入和專項收入分賬管理方案和專戶管理辦法。在項目申報時，將著重審核分賬管理方案和專戶管理辦法，如果此部分界限不明確或缺失，視為不符合組合融資要求，審核不予通過。
4、專項債和銀行貸款的受償順序
1、專項債資金作為項目部分債權(quán)資金
在償還順序上，因?qū)ｍ梻实?，投資者有權(quán)要求優(yōu)先償還，且政府性基金收入（土地出讓金為主）產(chǎn)生于項目前期，故專項債還款優(yōu)先有其合理性。
2、專項債資金作為項目股權(quán)資金（資本金）
在財務(wù)會計上，權(quán)益資金的受償順序劣后于債權(quán)資金，因此，專項債本息償還順序劣后于銀行貸款本息。
5、合理規(guī)劃“債貸”資金使用進(jìn)度，盡快形成實物工作量
“債貸組合”項目的申報，要根據(jù)專項債的時間節(jié)點進(jìn)行。目前專項債大規(guī)模集中發(fā)行，對債券發(fā)行市場造成了很大的沖擊，使得地方申報項目工作周期縮短，項目前期準(zhǔn)備工作不扎實，在項目前期謀劃還不夠充分、成熟的情況下，倉促包裝上報項目，資金下達(dá)后，建設(shè)內(nèi)容與設(shè)計方案不斷變更，拖慢項目進(jìn)度，無法開工形成實物工作量，“債貸”資金閑置。同時，制定的項目進(jìn)度與資金籌集計劃、支出計劃不銜接，也會導(dǎo)致資金撥付進(jìn)度緩慢問題?！皞J組合”項目的前期謀劃、申報到后期資金的使用監(jiān)管，都需要多部門之間協(xié)同配合，部門之間配合度不高，項目報批、請款手續(xù)繁瑣，也會拖慢項目進(jìn)度，進(jìn)而產(chǎn)生資金沉淀?！皞J”資金的閑置，不僅增加了項目融資成本，還會影響下一年度債券資金的申報額度。
為了避免“債貸”資金閑置，提高使用績效，盡快形成實物工作量，可采取以下措施：
1、優(yōu)先選擇在建項目或前置審批手續(xù)完備、隨時具備施工條件的優(yōu)質(zhì)項目，確保資金到位后可以及時支出，從源頭上杜絕資金閑置。
2、項目謀劃需扎實穩(wěn)妥，避免“拍腦袋”項目，建設(shè)前期手續(xù)前置，各部門嚴(yán)格審核項目前期手續(xù)的合法合規(guī)性和完備性，建立項目儲備一批、發(fā)行一批、建設(shè)一批、接續(xù)一批的良性機(jī)制。
3、打好“債貸”組合拳，根據(jù)項目進(jìn)度計劃，制定合理的資金籌措方案和資金撥付計劃?！皞J組合”的目的是用專項債資金撬動銀行貸款支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，明確銀行貸款資金使用時間，避免因過早籌集銀行貸款，造成資金閑置，增加項目的融資成本。
4、針對已出現(xiàn)資金閑置的項目，一方面要及時完善項目手續(xù)、所需要件，盡快推動項目落地建設(shè)，加快資金支出進(jìn)度。另一方面，可將專項債資金按程序調(diào)整用途，將剩余的專項債資金調(diào)整到別的項目中。但應(yīng)注意的是，由于財政部向各省下達(dá)的專項債新增限額通常按照債券品種（土儲、棚改、收費公路及其他類）分開下達(dá)，各品種專項債資金不能串用、混用，因此建議專項債資金用途調(diào)整限定在同一專項債品種中的不同項目之間。
“債貸組合”拓寬了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌集渠道，是落實積極財政政策的重要抓手，在帶動擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤等方面發(fā)揮著重要作用。做好項目謀劃、加快前期手續(xù)辦理、合理制定資金籌措方案和使用計劃，對于“債貸組合”項目的落地具有重要意義。